《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)中,提出堅持綠色發(fā)展,著力改善生態(tài)環(huán)境,并提出強化約束性指標管理、實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理、建立領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等“硬約束”。那么,這些“硬約束”如何能真正硬起來?
最嚴格環(huán)保制度如何“落地有聲”
《建議》指出,以提高環(huán)境質量為核心,實行最嚴格的環(huán)境保護制度,形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系;明確提出“改革環(huán)境治理基礎制度”,探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構,開展環(huán)保督察巡視、嚴格環(huán)保執(zhí)法等。
山西省晉城市環(huán)保局副局長楊金中說,五中全會關于綠色發(fā)展的一系列闡述,為健全生態(tài)文明法律制度指明了方向。
“近年來關于環(huán)保的法律制度密集出臺,說明環(huán)保工作已經(jīng)到了一個非常重要的歷史階段。”河北省環(huán)保廳規(guī)劃財務處副處長解立虎說,改革環(huán)境治理基礎制度是之前沒有提過的,是環(huán)境保護管理體制的重要改革,說明更加注重生態(tài)的整體性。
一些專家認為,改善生態(tài)環(huán)境質量,需要嚴格的法律制度,更依賴嚴格執(zhí)法。由于經(jīng)濟下行壓力加大,一些地方的環(huán)保力度可能會降下來,如不改革環(huán)保執(zhí)法體制機制,環(huán)保執(zhí)法難問題很難突破。
以往環(huán)保法律制度落地面臨幾多尷尬,從各地形形色色的“土政策”可一窺究竟。“以前地方政府對環(huán)保執(zhí)法有很多干預,如設定企業(yè)寧靜日,不讓執(zhí)法人員去,達標企業(yè)不允許收取排污費等。”河北省環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察局副局長、總監(jiān)察朱叢利說。
今年是被稱為“史上最嚴”的新環(huán)保法實施第一年,基層環(huán)監(jiān)人員認為,新舊環(huán)保法最大的區(qū)別是地方政府成為當?shù)丨h(huán)境質量的責任主體,環(huán)保工作也向“督政府”轉變。除了查封扣押、按日計罰、限令停產(chǎn)、移交移送等新手段對企業(yè)違法排污形成有力打擊外,公開約談、掛牌督辦、區(qū)域限批等成為“督政府”的強力手段。
一些基層環(huán)保工作人員表示,目前在促進環(huán)境治理措施落地上,仍缺少一些普遍性的必要手段。目前實施的約談、限批等措施雖然引起地方政府重視,但還是點對點、兜底性質的,建立環(huán)保長效機制依然任重道遠。
“環(huán)保長效機制能否建立,一是看環(huán)保壓力能否層層傳達到各級政府和基層單位,二是有賴于相關法律法規(guī)及制度的系統(tǒng)化、機制化。”環(huán)保部華北督查中心主任劉長根說。
有專家表示,落實五中全會生態(tài)文明建設的精神,應實施最嚴格的環(huán)境資源執(zhí)法,把大氣、水污染防治法律和行動計劃實施好,土壤污染治理行動計劃落實好,為跨越環(huán)境污染、生態(tài)破壞與資源利用的歷史性拐點打下堅實的法治基礎。
江西公務員考試網(wǎng)采訪了解到,目前對該市的百分制考核指標中,涉及生態(tài)環(huán)境的考核指標有7分,其中污染減排5分、環(huán)境空氣質量2分。對此,山西大學經(jīng)濟管理學院副教授耿曄強認為,目前,地方政府的考核指標還是偏重于GDP、財政收入等經(jīng)濟指標,雖然在生態(tài)環(huán)境方面的指標和權重有所增加,但還不是主要方面。
一些進行環(huán)保改造的企業(yè)負責人坦陳自己的困惑:“煤改氣后燃料成本增加了近3倍,可其他省份沒有這么高的環(huán)保要求,使得企業(yè)競爭力受到很大影響,F(xiàn)在雖然環(huán)保達標了,但企業(yè)也面臨破產(chǎn)。”
“目前人們對綠色發(fā)展認識上有個誤區(qū),認為低污染、低能耗、低排放只會花錢、增加發(fā)展成本。實際上真正的綠色發(fā)展還要加上高效率、高循環(huán)、高收益。”解立虎說,應制定激勵措施,讓企業(yè)在環(huán)保改造的同時進行產(chǎn)業(yè)轉型升級,促進環(huán)境問題在發(fā)展中得到解決。
環(huán)保執(zhí)法垂直管理須邁“幾道坎”
《建議》中指出,實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度,專家認為,這是在重慶、陜西、貴州等地有益探索的基礎上,環(huán)境執(zhí)法體制的重大改革。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文表示,在此之前,我國環(huán)境執(zhí)法體制通常被認為具有部門性和地方性的特點。人員由地方任命,財政也來源于地方,因此執(zhí)法隊伍在實踐中往往偏向于對本地政府負責,很難真正做到對法律和生態(tài)環(huán)境負責,而上級部門由于缺乏有效的監(jiān)督手段,通常難以克服地方保護主義。探索建立相對獨立的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法制度,是克服地方保護主義的關鍵所在。
一些基層環(huán)保人員提出了具體實施中的困惑。“監(jiān)測、監(jiān)察兩個部門省管,其他部門人員市里管,該怎么管呢?以后的監(jiān)測站、監(jiān)察大隊,和環(huán)保局是什么關系,工作如何協(xié)調組織?”河北省唐山市環(huán)保局豐潤分局副局長劉曉勇說。
基層環(huán)保工作人員認為,實施省以下監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理尚須解決人員編制、能力素質、執(zhí)法許可等問題。半月談記者了解到,目前基層環(huán)保機構普遍存在機構不健全、編制偏少等問題。天津市環(huán)境監(jiān)察人員只有350人,特別是基層力量嚴重不足,漢沽區(qū)在編的只有1人。
“應根據(jù)當?shù)厝丝、環(huán)境質量、企業(yè)家數(shù)等合理配備監(jiān)察人員。有些縣有上千家企業(yè),但監(jiān)管人員就十幾個二十幾個,基層環(huán)保力量本來就十分薄弱,再分出去監(jiān)測和監(jiān)察,下一步工作怎么開展,需要理順。”朱叢利說。
基層環(huán)保隊伍能力建設也迫在眉睫。記者采訪了解到,一些縣級環(huán)保部門非專業(yè)、無專業(yè)的人員占了多數(shù),很多人“半路出家”,沒有受過全面、系統(tǒng)的專業(yè)培訓。此外,實現(xiàn)省以下環(huán)保機構監(jiān)察執(zhí)法垂直管理,在法律體制和行政管理上仍須進一步完善。“環(huán)境監(jiān)察機構在法律地位上是受縣級以上人民政府環(huán)保主管部門委托,垂直管理后是省里統(tǒng)一管理還是仍然按區(qū)域執(zhí)法?”一名基層環(huán)監(jiān)人員表示疑問。
而且,垂直以后當?shù)卣诃h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作所應承擔的責任也需理順。常紀文說,改革之后,縣級環(huán)保局將不再單設,而是作為市(地)級環(huán)保局的派出機構,那么是否還需要強調縣級人民政府的屬地負責作用,以及縣級人民政府利用什么機構來進行環(huán)境監(jiān)管,需要認真研究。
此外,一些專家認為,在開展環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制改革的同時,需要健全市場調節(jié)和社會參與、監(jiān)督的體制,引入并強化公眾問責機制,增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直執(zhí)法的獨立性。
“綠色考核”就要動真格
《建議》中提到,推進生態(tài)文明建設,解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題,必須采取一些硬措施,真抓實干才能見效。提出實行“能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控”、“耕地輪作休耕制度”等“硬指標”約束。
“國家對環(huán)境質量控制上,過去只要求‘濃度達標’,主要針對企業(yè)。‘十二五’提出合理控制能源消費總量,除了督查企業(yè)外,也有了督查政府的色彩。而這次‘十三五’規(guī)劃建議中提出,以環(huán)境質量為中心實現(xiàn)總量和強度雙控,則將責任主體明確指向了地方政府。”河北省環(huán)保廳宣教中心副主任張國興說。
一些專家表示,考核是政府施政的指揮棒,但由于長期以來缺乏必要的生態(tài)環(huán)境考核,在GDP考核壓力下,各地犧牲環(huán)境搞經(jīng)濟的現(xiàn)象非常普遍。“保護生態(tài)環(huán)境,僅約束企業(yè)行為還遠遠不夠,更重要的是規(guī)范政府行為。”中國工業(yè)環(huán)保促進會會長楊朝飛告訴記者。
耿曄強說,對于地方政府的考核應該實行差別化的考核制度,按照區(qū)域主體功能劃分,對于環(huán)保發(fā)展作出貢獻的干部要松綁,不能讓他們再為GDP及增長率排位所累。“既要金山銀山,更要綠水青山。對于一些生態(tài)文明先行示范區(qū),需要考慮探索取消GDP考核。”耿曄強說,要增加環(huán)境評價指標體系,例如將環(huán)境損害,資源污染及消耗等納入評價指標體系。
其實,近年來政績考核制度已經(jīng)有了很大改變。今年8月《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》公布,十八屆五中全會又明確提出“以市縣級行政區(qū)為單元,建立由空間規(guī)劃、用途管制、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系”,“綠色考核”制度逐漸完備。
一些專家表示,實現(xiàn)“綠色考核”,尚須做好一些基礎工作,進一步明晰環(huán)境質量目標責任和評價體系,構建科學、合理的環(huán)境責任風險防范體系。同時,各級政府及相關部門應抓緊起草落實問責制度的具體實施辦法,切實強化環(huán)保法律的督促落實機制,以遏制環(huán)境污染加劇的勢頭。
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