農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女入學(xué)調(diào)查：消除就學(xué)中利益捆綁

□“跨省流動——返鄉(xiāng)——省域內(nèi)流動”逐漸成為農(nóng)民工子女“社會漂移”的重要模式

□帶有“返鄉(xiāng)印記”的農(nóng)民工子女的絕對數(shù)量持續(xù)增長已是客觀事實，并且正在改變著農(nóng)民工子女的整體結(jié)構(gòu)

□返鄉(xiāng)再流動子女和大部分進(jìn)城務(wù)工人員子女一樣，在社會的漂移中經(jīng)受著更為頻繁且持續(xù)的文化沖突和適應(yīng)

在目前中國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)深刻變革的背景下，農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女群體規(guī)模并沒有因2008年～2009年間的農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”結(jié)束而縮小，相反正呈現(xiàn)持續(xù)性增長、常態(tài)化存在以及多樣性轉(zhuǎn)化的特征。在筆者看來，農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女群體絕非短時期的存在，農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策也不應(yīng)該局限于應(yīng)時性的政策目標(biāo)。

筆者所在的“農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女的文化沖突與社會支持系統(tǒng)構(gòu)建研究”課題組，在調(diào)查了四川省的237位教師，走訪觀察數(shù)十位返鄉(xiāng)子女的就學(xué)和生活情境，以及對7個孩子長達(dá)半年左右的深度追蹤研究的基礎(chǔ)上認(rèn)為：在農(nóng)民工子女教育政策系統(tǒng)中，應(yīng)該通盤考慮返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策的價值定位和政策效能，并仔細(xì)分析政策背后潛藏的制度基礎(chǔ)，特別是戶籍制度的深層影響，盡力推動農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策實現(xiàn)制度重構(gòu)。

農(nóng)民工子女從二元劃分悄然轉(zhuǎn)向三類結(jié)構(gòu)

據(jù)國務(wù)院最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年年底，我國農(nóng)民工總量已達(dá)2.69億人，其中外出的農(nóng)民工1.66億人。面對如此大規(guī)模的勞動力轉(zhuǎn)移流動，社會結(jié)構(gòu)、階層、文化沖突與融合等重大問題都需要我們從全局角度深入思考。

筆者認(rèn)為，首先，應(yīng)該注意到近年來中東西部大范圍跨省勞務(wù)輸出趨勢的變化。據(jù)全國婦聯(lián)2013年發(fā)布的我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告顯示，目前全國流動兒童中縣內(nèi)跨鄉(xiāng)流動的兒童占全部流動兒童的比例最高，跨省流動兒童比例位居第二。具體情況是，跨省流動兒童占全部流動兒童的30.11%，省內(nèi)跨市占18.80%，市內(nèi)跨縣占12.83%，縣內(nèi)跨鄉(xiāng)占38.25%。部分省份的流動兒童則是以省內(nèi)流動為主，如山西、安徽、江西、河南、湖南、四川和貴州等省份，省內(nèi)流動兒童比例占90%以上。

這一農(nóng)民工子女“社會漂移”的新趨勢，必然帶來農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女呈現(xiàn)多類型轉(zhuǎn)化特征。其中，返鄉(xiāng)再流動學(xué)生的持續(xù)增加即是這種“漂移”新趨勢下的直接反映�！翱缡×鲃印�—返鄉(xiāng)——省域內(nèi)流動”逐漸成為農(nóng)民工子女“社會漂移”的重要模式。

其次，應(yīng)該思考農(nóng)民工“引返”抑或“促融”政策的價值選擇及政策效能對農(nóng)民工子女結(jié)構(gòu)性變化的深刻影響。就整個農(nóng)民工政策而言，是促進(jìn)其更好的融入城市，還是引導(dǎo)其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)?這是農(nóng)民工整體政策的核心價值選擇。從這些年的政策走向來看，“引返”抑或“促融”政策，似乎是一個兩難困局，且搖擺不定。近年來，政策的天平似乎傾向于引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在總體性、高密度返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的引導(dǎo)下，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)已經(jīng)成為一股潮流，農(nóng)民工隨返子女越來越多已經(jīng)成為客觀事實。

盡管農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策執(zhí)行效果尚需客觀評估，但有幾點事實必須予以注意：第一，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策將會促使更多的農(nóng)民工及其子女“走在返回家鄉(xiāng)的路上”;第二，一旦“引返”政策執(zhí)行效果不力，將很有可能讓這些帶著返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)愿望，但又耗不起的農(nóng)民工再次選擇外出社會漂移;第三，帶有“返鄉(xiāng)印記”的農(nóng)民工子女的絕對數(shù)量持續(xù)增長已是客觀事實，并且正在改變著農(nóng)民工子女的整體結(jié)構(gòu)。

在本課題組看來，傳統(tǒng)的農(nóng)民工子女二元劃分(留守兒童和隨遷子女)已經(jīng)向農(nóng)民工子女三類結(jié)構(gòu)(留守兒童、隨遷子女、返鄉(xiāng)子女)悄然轉(zhuǎn)變。

借此，筆者認(rèn)為，面對農(nóng)民工子女三類結(jié)構(gòu)變化，政府需要進(jìn)一步完善其頂層制度設(shè)計，充分考慮三類農(nóng)民工子女在當(dāng)前“社會漂移”中的類型轉(zhuǎn)化以及帶來的文化適應(yīng)和制度障礙。

孤立政策不能解決“漂移”帶來的綜合社會問題

筆者認(rèn)為，由“返鄉(xiāng)潮”牽扯出來的返鄉(xiāng)子女問題以及政策，其實是農(nóng)民工子女的一個綜合問題。它既是一個“他鄉(xiāng)”與“故鄉(xiāng)”文化沖突在農(nóng)民工子女身上的直接體現(xiàn)，也是流動、留守以及正常農(nóng)村孩子身份的一個關(guān)聯(lián)性節(jié)點。在一定程度上，它仍是一種“漂移”所帶來的綜合社會問題，也絕非孤立政策所能解決的。

本課題組在長期的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為數(shù)不少的返鄉(xiāng)再流動子女往往在學(xué)校辦學(xué)條件差、師資水平低、經(jīng)費投入不足、校園安全存在隱患的民辦學(xué)校就讀;有幸進(jìn)入公辦學(xué)校的返鄉(xiāng)再流動子女大部分無法進(jìn)入優(yōu)質(zhì)資源校;即便進(jìn)入公辦學(xué)校，也存在著單獨編班或者在座位上實行劃塊管理的情況。

總體而言，返鄉(xiāng)再流動子女和大部分進(jìn)城務(wù)工人員子女一樣，在教育過程中受到的顯性或隱性不公平待遇十分突出。所不同的是，這部分學(xué)生較之非返鄉(xiāng)流動的孩子而言，在社會的漂移中經(jīng)受著更為頻繁且持續(xù)的文化沖突和適應(yīng)。而農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女的就學(xué)政策邊界實際上并沒有涵蓋或者延伸到返鄉(xiāng)再流動子女這一分化的群體中去。

從政策對象的精細(xì)化、政策邊界清晰程度、政策網(wǎng)絡(luò)成熟度等影響政策效能的諸多因素綜合考量，返鄉(xiāng)再流動子女的就學(xué)問題應(yīng)該放置在返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策網(wǎng)絡(luò)中加以優(yōu)化。這也正如學(xué)者段從榮所言：“今天我們的城市化是只見勞動力，不見‘人’的城市化，是只見孤零零的個體，看不到家庭的城市化�！�

所幸的是，目前，不少省份已在實質(zhì)性推進(jìn)削減戶籍制度的深層制約。比如，四川省已對義務(wù)教育招生入學(xué)工作提出相應(yīng)要求，全面實行單校劃片或多校劃片，切實保障農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，所有義務(wù)教育公辦校對隨遷子女“開門”，穩(wěn)步提高接收比例，避免將隨遷子女限定在少數(shù)學(xué)校。

筆者建議，應(yīng)該在遵循人口遷移、人口城市化的內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上，基于“兒童優(yōu)先”的原則，進(jìn)行流動兒童、留守兒童以及本課題重點關(guān)注的返鄉(xiāng)子女的整體性的頂層制度設(shè)計。

努力消除就學(xué)中的戶籍障礙或利益捆綁

從更為宏觀的農(nóng)民工政策系統(tǒng)來看，戶籍制度仍將持續(xù)且深刻地影響著“引返”“促融”政策效能，繼而導(dǎo)致為數(shù)不少的農(nóng)民工子女在“留守”“流動”之外，將長期存在著“欲走還留”“且走且留”的社會漂移和持續(xù)的文化適應(yīng)問題。

據(jù)2015年3月國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任楊志明提供的數(shù)據(jù)顯示，全國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工已達(dá)200萬人左右。各地政府也在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策方面，大力宣傳和努力推進(jìn)。

從世界各國發(fā)展歷史來看，現(xiàn)代化進(jìn)程都伴隨著大量的人口轉(zhuǎn)移與流動，也一定會帶來社會發(fā)展和城市管理的壓力。但由于大多國家并不存在中國這樣的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”戶籍管理體制，所以，國外戶籍制度改革并沒有造成戶籍對人自由流動的阻隔以及身份等級的區(qū)隔。而我們的情況是：長期存在的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”戶籍管理體制使得諸多教育政策的執(zhí)行效能受其掣肘，返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策也深受此制度影響。戶籍制度將會與返鄉(xiāng)子女的就學(xué)政策，乃至與整個農(nóng)民工子女就學(xué)政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生更為頻繁的摩擦和沖突，影響著相關(guān)政策的執(zhí)行效能。

發(fā)達(dá)國家大多是通過法律政策的創(chuàng)新和實踐來形成對流動人口及其子女教育的制度化管理。美國自1966年推行至今的“流動學(xué)生教育計劃”( Migrant Education Program，簡稱MEP)影響最大，成效顯著。聯(lián)邦政府的強(qiáng)力介入和干預(yù)、充裕的專項資金支持與完善的流動兒童登記制度掛鉤所形成的激勵機(jī)制值得借鑒。日本基于“住民基本情況網(wǎng)絡(luò)登記制度”搭建自由的戶籍遷徙制度，以此保障流動人口子女教育不分地域自由擇校。歐盟以高效的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，全面的社會融合政策來確保歐盟區(qū)域內(nèi)成員國人口享有平等的受教育權(quán)等。另外，非政府組織參與應(yīng)對流動人口子女教育方面也有大量的經(jīng)驗。

具體到返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策而言，筆者建議，首先需要加大異地高考政策執(zhí)行力度，解除就學(xué)中的戶籍障礙或利益捆綁，最大程度地消除因升學(xué)原因造成的被迫返鄉(xiāng)現(xiàn)象，最大程度地減少因升學(xué)原因造成的返鄉(xiāng)子女親情疏離。同時，針對返鄉(xiāng)子女再次流動，特別是省域內(nèi)的省內(nèi)跨市、市內(nèi)跨縣、縣內(nèi)跨鄉(xiāng)流動態(tài)勢，我國政府應(yīng)該切實加快推動戶籍制度改革，逐漸剝離戶籍上的利益捆綁，回歸戶籍的登記功能。

就學(xué)政策動力不足直接影響政策效能

縱觀大多數(shù)省份，在農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策的執(zhí)行上，僅僅體現(xiàn)了政策的逐級傳達(dá)和一般性的政策宣傳。從更為基層的政策執(zhí)行方式和推進(jìn)思路來看，幾乎沒有超越上述政策主體所搭建的政策框架�？梢哉f，農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策動力不足直接影響著該政策的效能。

針對返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策目標(biāo)執(zhí)行表淺、執(zhí)行動力不足等問題，筆者認(rèn)為，在接下來的工作中，需著力加強(qiáng)該政策的執(zhí)行動力系統(tǒng)，特別是對基層執(zhí)行主體的激勵和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。

首先，需要清楚認(rèn)識：農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女的就學(xué)政策需要末端執(zhí)行主體積極主動的行動，方可實現(xiàn)。如何防止基層政策執(zhí)行者對于該政策的窄化理解，從而導(dǎo)致“返鄉(xiāng)潮”后農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女政策的沉寂和淡化?如何避免學(xué)校管理者的無區(qū)別甚至消極對待，調(diào)動學(xué)校各級管理者細(xì)致、有針對性且充滿愛心的工作?這都需要對返鄉(xiāng)子女群體的拓展及轉(zhuǎn)換等情況在政策中有進(jìn)一步的清晰界定和表達(dá)。

其次，要切實在國辦發(fā)[2008]130號文件“將返鄉(xiāng)農(nóng)民工子女入學(xué)情況列入當(dāng)?shù)亟逃�督�?dǎo)、評估的重要內(nèi)容”精神的基礎(chǔ)上，建立健全返鄉(xiāng)子女就學(xué)質(zhì)量公平的績效考核指標(biāo)，以此培育政策利益群體積極、多頻的互動，推動各級教育行政部門和基層學(xué)校對返鄉(xiāng)子女群體就學(xué)問題的切實關(guān)注，防止基層政策執(zhí)行者對該政策窄化、靜態(tài)的理解。同時，針對返鄉(xiāng)子女與留守兒童和流動子女的轉(zhuǎn)化特點，引導(dǎo)各級政策執(zhí)行主體(特別是基層學(xué)校)整合、優(yōu)化農(nóng)民工子女的管理事務(wù)，以監(jiān)督促激勵，最終實現(xiàn)管理的針對性和科學(xué)性，以保證農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策執(zhí)行動力的持續(xù)提升。

總之，在充分認(rèn)識到農(nóng)民工子女返鄉(xiāng)的持續(xù)性、常態(tài)性及轉(zhuǎn)化性的基礎(chǔ)上，推動基層教育行政部門及學(xué)校各級管理者的保障激勵和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，現(xiàn)在必須提到議事日程上來了，我們要在大的農(nóng)民工子女教育政策系統(tǒng)中去思考返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策的問題指向、價值指向和發(fā)展趨向，提升農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女就學(xué)政策的執(zhí)行效能。

如何建立返鄉(xiāng)子女支持系統(tǒng)

數(shù)量不小的返鄉(xiāng)子女該如何平穩(wěn)過渡、回歸家鄉(xiāng)，即便在再次成為留守兒童后，依然能夠獲得情感上的關(guān)愛和心智上的健康發(fā)展?

筆者建議，可以采取以下思路：

由當(dāng)?shù)卣�府牽頭，建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女信息登記采集制度。對于農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女的具體數(shù)量、家庭背景、年齡、性別、返鄉(xiāng)原因、回鄉(xiāng)居住及生活狀況進(jìn)行詳細(xì)登記。如有可能，建立以縣為主的返鄉(xiāng)子女基本情況網(wǎng)上登記制度。可以和留守兒童、流動子女登記制度聯(lián)通，從而在信息采集方面做到心中有數(shù)。

對于返鄉(xiāng)子女的不同類型進(jìn)行區(qū)別對待。比如，對于成為留守兒童的農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女，可以建立結(jié)對子幫扶機(jī)制，四川省眉山市青神縣的“青神模式”就是一種有意義的探索。必須強(qiáng)調(diào)的是，各地既要有效地將返鄉(xiāng)子女的就學(xué)等問題區(qū)別對待，同時，也要看到返鄉(xiāng)子女向留守兒童和隨遷子女以及正常家庭孩子的轉(zhuǎn)換，在整體性農(nóng)民工子女關(guān)愛網(wǎng)絡(luò)的大戰(zhàn)略下思考返鄉(xiāng)子女的關(guān)愛系統(tǒng)。對于再次流動的返鄉(xiāng)子女，要將其納入流動子女就學(xué)政策的框架中去。

建立以政府為主導(dǎo)、學(xué)校為主體、家庭為依歸、社區(qū)為依托的基層關(guān)愛網(wǎng)絡(luò)和安全預(yù)警機(jī)制。比如，可以考慮返鄉(xiāng)子女占一定比例以上的學(xué)校增設(shè)生活和心理輔導(dǎo)教師編制，專職從事此方面工作�？梢栽诟鞔濉⑸鐓^(qū)建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女互助關(guān)愛服務(wù)站。在該公共活動空間中，以書籍閱讀、游戲、親子網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系小屋、“外面的世界”視窗等功能分區(qū)構(gòu)建返鄉(xiāng)子女、留守兒童、普通孩子的公共交流空間。同時，針對返鄉(xiāng)子女的個人安全等問題，在關(guān)愛網(wǎng)絡(luò)搭建的同時，也應(yīng)在信息采集系統(tǒng)的配合下，建立返鄉(xiāng)子女個人安全監(jiān)護(hù)人責(zé)任制度，并以此構(gòu)建安全預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。

農(nóng)民工返鄉(xiāng)子女的支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和優(yōu)化，還需要充分考慮目標(biāo)群體的支持網(wǎng)絡(luò)感受度，積極推動返鄉(xiāng)子女由被動接受向主動的尋求利用支持網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。